1995-2021: Auxe e caída do multilateralismo

Walden Bello -

O libre fluxo de capitais e bens que as institucións multilaterais promoveron durante a longa era de Bretton Woods foi unha bendición para as corporacións occidentais, particularmente as estadounidenses, e un importante factor que contribuíu ao aumento da desigualdade global. A desindustrialización e o estancamento dos salarios provocados pola liberalización do comercio e o capital foi o destino da clase traballadora no final deste período

 Aínda lembro asistir á primeira reunión ministerial da Organización Mundial do Comercio (OMC) en decembro de 1996, un ano despois da súa fundación. Non sabía por que se convidaba a coñecidos opositores da globalización coma min; supoño que foi para inculcarnos a lección de que era inútil resistir. Un aura de triunfalismo impregnaba a reunión. Tanto os ministros de comercio como os executivos corporativos proclamaron que a globalización era o inevitábel devir.

 As restricións estatais sobre o libre fluxo de bens, servizos e capital eran cousa do pasado. Dentro do que os observadores escépticos coma min denominamos a "bendita trindade do multilateralismo", había unha clara división do traballo: o Fondo Monetario Internacional (FMI) eliminaría as barreiras aos fluxos de capital, o Banco Mundial transformaría os países en desenvolvemento en economías de libre mercado, e a OMC, á que o exdirector xeral Mike Moore chamou a “xoia da coroa do multilateralismo”, lideraría a eliminación de calquera barreira restante ao comercio internacional impulsado polas empresas.

 Hai un cuarto de século, o sistema multilateral de gobernanza económica mundial alcanzara a súa cúspide. Hoxe, a OMC, o FMI e o Banco Mundial atravesan unha profunda crise de lexitimidade. Esta erosión do multilateralismo liderado por Occidente foi acompañada dunha crise política que debilitou o poder hexemónico que sustenta o sistema, mentres que o transcendental cambio do centro de acumulación global de capital de Estados Unidos a China só fixo que se acentuase. Estes desenvolvementos abren a posibilidade dun futuro mellor para o Sur Global.

O nacemento da Nova Orde Internacional

 O FMI e o Banco Mundial fundáronse na histórica conferencia de Bretton Woods en 1944. Supoñíase que serían seguidos en breve pola Organización Internacional de Comercio (ITO, siglas en inglés). Pero a Carta da Habana de 1948 -que estableceu os parámetros da ITO- non foi sometida para a súa ratificación no Senado dos Estados Unidos. A razón da devandita omisión foi que a administración Truman non sentía que tiña os votos para superar a oposición dos republicanos illacionistas e os intereses corporativos estadounidenses, preocupados polas "concesións proteccionistas" aos países en desenvolvemento, que asistiran á reunión da Habana en maior número que á conferencia de Bretton Woods catro anos antes. Co comercio exterior constituíndo unha parte relativamente pequena da economía estadounidense, Washington finalmente se conformou cun sistema de regulación moito máis débil, o Acordo Xeral sobre Aranceis Aduaneiros e Comercio (GATT).

 Por que Estados Unidos cambiou de opinión unhas décadas despois? Na década de 1980, os mercados estranxeiros volvéronse moito máis importantes para as corporacións estadounidenses e era importante romper as barreiras de entrada, especialmente nos países en desenvolvemento. A agroindustria estadounidense laiouse de como os devanditos países protexían os seus sectores agrícolas das importacións baratas subvencionadas.

 Tamén había preocupación en Washington por países no leste de Asia como Corea do Sur, Taiwán e Malaisia, que participaron en políticas de exportación agresivas mentres construían industrias manufactureiras protexidas por altos aranceis e cotas de importación. As súas economías estaban en camiño de producir bens que puidesen competir cos Estados Unidos.

 Como principal impulsor da Rolda de Uruguai de negociacións comerciais -que durou unha década-, Washington confiaba en que un organismo internacional forte que impuxese estritas regras de libre comercio beneficiaría as súas corporacións, que consideraba as máis competitivas do mundo. As regras e institucións da OMC promoverían, consolidarían e lexitimarían as estruturas do comercio global asegurando a hexemonía dos intereses estadounidenses.

 A Comisión Europea decidiu unirse ao tren dun réxime comercial internacional fortalecido principalmente porque, como Washington, quería abrir os mercados en desenvolvemento aos seus enormes excedentes agrícolas.

 As industrias líderes en Europa e Xapón, incluídos os sectores do automóbil, a tecnoloxía da información e o sector farmacéutico, tamén tiñan interese en previr a aparición de novos competidores do leste e sueste asiático ao converter a adquisición de tecnoloxías complexas por parte deste último ("pirataría intelectual") nunha violación das regras comerciais, ou impedíndolles que utilizasen restricións comerciais para desenvolver as súas industrias.

Hipocrisía e extralimitación

 Aínda que a retórica da OMC se baseaba no libre comercio, tres dos seus acordos máis importantes tiñan o obxectivo real de crear monopolios. O Acordo sobre Agricultura (AOA) institucionalizou o dumping dos excedentes estadounidenses e europeos nos países en desenvolvemento ao obrigar a estes últimos a poñer fin ás cotas de importación e reducir os seus aranceis. O Acordo sobre os Aspectos dos Dereitos de Propiedade Intelectual relacionados co Comercio (ADPIC) buscaba institucionalizar o monopolio de alta tecnoloxía das corporacións estadounidenses ao prohibir a enxeñaría inversa e outros métodos utilizados polos países en desenvolvemento para establecer o acceso universal ao coñecemento.

 O Acordo sobre Medidas de Investimento Relacionadas co Comercio (TRIM) buscaba evitar que os países imitasen o uso da política comercial de Xapón, Corea do Sur e Malaisia, incluídas medidas como a redución de insumos importados en produtos terminados a favor de insumos locais, para construír industrias que puidesen converterse en competidores importantes dos xigantes farmacéuticos, automotrices e de tecnoloxía da información nos mercados rexionais e globais.

 O impulso agresivo de Estados Unidos e a Unión Europea para novas negociacións comerciais despois da Rolda de Uruguai provocou a resistencia dos gobernos dos países en desenvolvemento e as organizacións da sociedade civil, o que levou ao colapso da Terceira Conferencia Ministerial da OMC en Seattle en 1999 no medio de mobilizacións na rúa xeneralizadas e disturbios coa policía (nunca esquecerei a malleira que recibín).

 Despois, en 2003, coa influencia proporcionado pola India, Brasil e China (membro da OMC desde 2001), os países en desenvolvemento puideron evitar que os Estados Unidos e a UE tentasen desmantelar a protección gobernamental dos pequenos agricultores. Tamén frustraron os intentos de endurecer o xa restritivo Acordo ADPIC e impediron un intento de levar o investimento, a contratación pública e a política de competencia ao ámbito da OMC.

A retirada do multilateralismo

 A medida que a resistencia dos países en desenvolvemento se consolidaba baixo o liderado da India, Brasil e China, Estados Unidos comezou a abandonar a estratexia de liberalización comercial multilateral a través da OMC. Despois do colapso da Quinta Conferencia Ministerial en Cancún en 2003, o Representante de Comercio de Estados Unidos da administración Bush, Robert Zoellick, advertiu: "Mentres os membros da OMC reflexionan sobre o futuro, Estados Unidos non esperará: avanzaremos cara ao libre comercio con países que poden facelo". Durante os seguintes anos, os Estados Unidos e a UE esforzáronse en forxar acordos coºmerciais bilaterais ou acordos multilaterais limitados, como o Acordo Transpacífico (TPP, polas súas siglas en inglés) favorecido pola administración Obama.

 A guerra comercial de Trump con China non iniciou o movemento cara ao unilateralismo; simplemente levou a retirada do multilateralismo -que xa comezara en 2003- ao seu clímax. Incluso o controvertido bloqueo de xuíces da súa administración á corte de apelacións da OMC foi unha extensión de prácticas anteriores. En 2016, a administración Obama, supostamente multilateralista, destituíu un membro do Órgano de Apelación de Corea porque non estaba de acordo coas sentenzas deste último en catro disputas comerciais que involucraban a Estados Unidos.

 Incapaz de superar o obstrucionismo estadounidense, o director xeral da OMC Roberto Azevêdo renunciou en 2020, un ano antes de que supystamente terminase o seu mandato. O diplomático ni0eriano Ngozi Okonjo-Iweala foi favorecido pola maioría dos membros como substituto, pero Washington atrasou o proceso mentres esperaba a outro candidato que se consideraba máis comprensivo cos intereses de Estados Unidos.

 Os membros da OMC buscaron unha maior cooperación de Washington baixo a administración Biden. O primeiro movemento do seu equipo pareceu alentador: deixou de bloquear a Okonjo-Iweala, que agora é a primeira muller en encabezar a OMC. Pero dados os dezaoito anos de unilateralismo baixo as administracións republicana e demócrata, poucos membros da organización están á espera de cambios máis significativos no comportamento de Washington.

Os termos e condicións do FMI

 Aínda que a posición do FMI nin a do Banco Mundial está tan prexudicada como a da OMC, a súa situación segue sendo grave. Baixo a exdirectora xerente Christine Lagarde, o FMI servira como membro da chamada Troika, xunto coa Comisión Europea e o Banco Central Europeo, que impuxo salvaxes programas de austeridade en Irlanda e Grecia tras a crise financeira mundial de 2008. O papel do FMI en salvar os bancos europeos presionando os pobos irlandés e grego demostrou que non se desviou do enfoque que adoptou tras a crise financeira asiática de 1997-1998: recortar os orzamentos gobernamentais, despedir a xente e canalizar os aforros deste proceso draconiano cara a pagar aos acredores do sector privado. Estas medidas "procíclicas" debían adoptarse mesmo se impedían un retorno temperán ao crecemento e causaban unha dor xeneralizada.

 A COVID-19 pareceu ser un balón de osíxeno para as relacións públicas do FMI. A actual directora xerente, Kristalina Georgieva, gabouse dun botín de guerra de 1 billón de dólares que o fondo estaba disposto a desembolsar para enfrontar o desafío do que a mesma directora cualificou dunha "pandemia única na vida". Só había un problema: moitos membros do FMI que necesitaban con urxencia o efectivo non estaban mordendo o anzó. Un programa de "alivio da débeda" de 20.000 millóns de dólares para uns vinte e cinco países africanos atopou poucos interesados; só Camerún, Costa de Marfil, Etiopía e Senegal solicitaron fondos.

 Os outros países estaban preocupados non só porque presenciaran como o FMI machucaba a Grecia, Irlanda e outros países europeos, senón porque leran a letra pequena. Descubriron que o FMI estaba ofrecendo empréstitos, non doazóns; que a iniciativa non era a cancelación da débeda, senón unha reestruturación dos empréstitos debidos aos gobernos dos países ricos polos países debedores para que puidesen facer os seus pagamentos de débeda posteriormente; e que aceptar un empréstito sometería a un país ao mesmo réxime de condicionalidades e vixilancia temidas que acompañaba aos empréstitos habituais do FMI.

 En resumo, os países en desenvolvemento consideraron que os programas do FMI para combater os efectos da COVID-19 eran máis do mesmo: empréstitos que os colocarían no que Cheryl Payer chamou atinadamente a "trampa da débeda". Un desincentivo adicional foi o temor a ser incluído na lista de vixilancia dos bancos privados que vían a solicitude de axuda do FMI como un indicador de non ser solvente. Cando se lle preguntou por que o FMI non cancelou simplemente a enorme débeda dos países en desenvolvemento á luz do catastrófico impacto económico da COVID-19, Georgieva ofreceu a escusa pouco convincente de que os seus estatutos non o permitían.

Problemas de credibilidade no Banco Mundial

 A razón de ser oficial do Banco Mundial é poñer fin á pobreza. Mais a pobreza estaba en aumento mesmo antes da COVID-19. Volveuse especialmente grave en África, debido en parte ás condicións creadas polos empréstitos neoliberais para o axuste estrutural do Banco Mundial e os dunha institución irmá, o FMI.

 Este non é o único problema de reputación ao que debe facer fronte o Banco Mundial. Aínda que un estudo encargado polo Banco fixo soar a alarma sobre os efectos dun aumento de temperatura media de 4°C para o cambio de século, a axencia foi vulnerábel a acusacións de hipocrisía por continuar promovendo o investimento en multitude de plantas de carbón en todo o mundo, unhas das grandes fontes de emisións de carbono. Tamén está profundamente involucrado na lea en torno ao Programa das Nacións Unidas para a Redución de Emisións por Deforestación e Degradación dos Bosques, ou REDD , moitos de cuxos proxectos financia. Os pobos indíxenas de todo o mundo chaman ao programa unha receita para a desposesión daquelas comunidades que dependen dos bosques.

 Estes problemas son indicativos dunha crise de lexitimidade aínda máis profunda: o colapso da lóxica detrás do neoliberalismo, a liberalización comercial e a globalización fronte á crecente pobreza e desigualdade, o cambio climático e o estancamento económico global. O Banco Mundial segue apoiando a liberalización do comercio, pero a súa defensa volveuse cada vez máis silenciosa.

 De feito, algunhas figuras prominentemente identificadas co neoliberalismo apoiado polo Banco Mundial retractáronse. No seu libro de 2018 The Future of Capitalism, o gurú da economía de Oxford Paul Collier, quen exerceu como director do Grupo de Investigación sobre o Desenvolvemento do Banco de 1998 a 2003, critica a toda a profesión da economía pola súa defensa da globalización e o libre comercio: “A profesión foi pouco profesional, medorenta de que calquera crítica fortalecese o populismo, polo que se traballou pouco nas desvantaxes destes diferentes procesos. Porén, os inconvenientes eran evidentes para os cidadáns comúns, e o aparente rexeitamento dos economistas aos devanditos inconvenientes resultou nunha negativa xeneralizada da xente a escoitar aos ‘expertos’. Para que a miña profesión restableza a súa credibilidade, debemos proporcionar unha análise máis equilibrada, no que se recoñezan e avalíen axeitadamente as desvantaxes co fin de deseñar políticas que as aborden. A profesión sairá máis reforzada entoando o mea culpa que con máis defensas indignadas da globalización”.

O reinado do Norte Global

 As institucións de Bretton Woods non só están a sufrir crises políticas e un paradigma intelectual esnaquizado, senón tamén unha confrontación debilitante e prolongada sobre a reforma da gobernanza. Malia uns cincuenta anos de intentos, os países do Sur Global non lograron que os poderes dominantes en ambas as institucións acepten nin sequera unha mínima reforma.

 No FMI, Estados Unidos ten máis do 16% do poder de voto, o que lle outorga un veto efectivo sobre calquera cambio nos estatutos ou políticas importantes. Europa é o seguinte bloque máis poderoso do FMI. Os catro BRICS máis grandes (Brasil, Rusia, a India e China) son responsables de máis do 24% do PIB mundial, en comparación co 13% das catro economías europeas máis grandes (Alemaña, Francia, Reino Unido e Italia). Porén, os primeiros teñen unha participación combinada de votos do FMI de só o 10%, en comparanza co case 18% das catro nacións europeas. Os cambios de poder de voto prometidos desde hai moito tempo dos países desenvolvidos aos países en desenvolvemento representaron un cambio marxinal do 2,6%, segundo os analistas Robert H. Wade e Jakob Vestergaard. Entrementres, Europa segue sen estar disposta a renunciar ao seu "dereito" a nomear o director/a xerente do fondo.

 Problemas similares afectan ao Banco Mundial. Estados Unidos exerce case o 16% do poder de voto e pode contar coa súa influencia nos países europeos. Nunha "realiñamento" das accións con dereito a voto no Banco Mundial hai uns anos, segundo o Proxecto Bretton Woods, a proporción de votos en África aumentou en menos do 0,2%. Os países de ingresos altos continúan aferrándose a case o 61% dos votos, mentres que os países de ingresos medios teñen menos do 35% e os países de baixos ingresos menos do 5%. Ademais, Estados Unidos mantivo o privilexio de nomear o director do Banco Mundial.

Transición hexemónica

 A crise do sistema multilateral dominado por Occidente só se pode profundar coa fatal conxunción nos Estados Unidos dunha pandemia fóra de control xunto coa erosión das institucións políticas e a caída da economía.

 O poder estadounidense alicerzou o sistema, mais a reputación internacional do país está no seu punto máis baixo en décadas. Entrementres, un gran número de estadounidenses deu prioridade a abordar os problemas internos do país e alimentou un novo estado de ánimo illacionista, que Trump xa encarnou e que resultará difícil de reverter por Biden.

 Debido á transferencia de gran parte da base industrial estadounidense a China por parte das corporacións transnacionais estadounidenses e aos seus propios rápidos avances tecnolóxicos, China converteuse no novo centro de acumulación de capital global.

 Nos últimos anos, Beijing moveuse ao espazo ideolóxico que deixou vacante uns Estados Unidos desanimados. Antes do coronavirus, China articulou unha visión da "conectividade" como a próxima fase da globalización, acompañándoa coa iniciativa de 1 billón de dólares para a Nova Ruta da Seda, que ten como obxectivo integrar a masa continental euroasiática a través de proxectos de infraestrutura, camiños de ferro e xeración de enerxía.

 Beijing tamén liderou a creación da Asociación Económica Integral Rexional (RCEP, siglas en inglés), un acordo de libre comercio asinado recentemente que reúne a quince países de Asia e o Pacífico. Moitos observadores ven un incipiente sistema multilateral emerxendo nunha serie de iniciativas nas que Beijing tomou a dianteira na súa promoción: o Banco Asiático de Investimento en Infraestrutura, o Novo Banco de Desenvolvemento e o Acordo de Reservas de Continxencia.

 Beijing impulsou estas iniciativas con moita cautela, do mesmo xeito que o fixo ao promover o renminbi como unha posíbel moeda de reserva. Segundo o discurso de China, estas institucións non buscan suplantar, senón coexistir co FMI, o Banco Mundial e a OMC. De feito, China contou co asesoramento e a cooperación do FMI e o Banco Mundial para a súa creación. Os líderes chineses obviamente están tratando de suavizar as expectativas sobre estas institucións, aparentemente preocupados pola carga de responsabilidade que se espera dunha gran potencia.

 En lugar de seren desprazadas ou asumidas polos chineses, é probábel que as institucións de Bretton Woods sigan avanzando a medias, proporcionando certa competencia ideolóxica aos chineses ao promover un desenvolvemento dirixido polas empresas en lugar dun dirixido polo estado, pero incapaces de competir con eles en canto a recursos. Cando se trata de pedir diñeiro prestado ou buscar axuda para o desenvolvemento, cada vez máis países do Sur Global se abrirán camiño cara a Beijing en lugar de cara a a sé do FMI e o Banco Mundial en Washington.

 Igualmente, o sistema de comercio mundial estase a desprazar cara a unha mestura de institucións, incluída unha OMC moi debilitada, acordos rexionais como o RCEP, bloques comerciais de países en desenvolvemento como Mercosur en América do Sur, tratados bilaterais como o Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos e Corea, así como acordos de libre comercio non institucionalizados e iniciativas bilaterais e unilaterais.

 Esta situación garda certo parecido coa era anterior á OMC. Para moitos países en desenvolvemento, o período comprendido entre 1948 e 1995 baixo o débil réxime comercial do GATT foi unha época con maior marxe de desenvolvemento, debido á falta de presión para abrir os sectores agrícola e manufactureiro, os débiles mecanismos de disputas comerciais e a ausencia de medidas de prexudiciais para o desenvolvemento como o Acordo sobre os Aspectos dos Dereitos de Propiedade Intelectual relacionados co Comercio. En ausencia dun multilateralismo xenuíno, non distorsionado polo poder dun líder hexemónico asertivo, o réxime comercial actual ben pode ser o mellor sistema para o Sur Global que sexa realmente posíbel.

A fin dunha era

 O libre fluxo de capitais e bens que as institucións multilaterais promoveron durante a longa era de Bretton Woods foi unha bendición para as corporacións occidentais, particularmente as estadounidenses, e un importante factor que contribuíu ao aumento da desigualdade global. A desindustrialización e o estancamento dos salarios provocados pola liberalización do comercio e o capital foi o destino da clase traballadora no final deste período. No Sur Global, a redución radical dos aranceis, a eliminación das cotas de importación, a imposición de acordos monopolísticos en beneficio do Norte Global, os programas de axuste estrutural e os ciclos de débeda promovidos polo FMI, o Banco Mundial e a OMC implicaron a miseria para centos de millóns de persoas.

 Houbo países en desenvolvemento en Asia oriental que prosperaron baixo este sistema. Pero isto foi só porque desprezaron alegremente as prescricións neoliberais mesmo cando prometeron cumprir con estes "principios". A máis salientábel entre estas excepcións foi China, cuxo poderoso goberno posrevolucionario permitiu ás corporacións do Norte obteren superbeneficios mediante a explotación da man de obra chinesa, mentres utilizaba os seus investimentos para desenvolver sectores chave da economía e forzar a transferencia de tecnoloxía, un proceso que eventualmente acabaría coa presenza das devanditas corporacións.

 Estas "excepcións" están a cambiar o centro da acumulación de capital global e non só presentan un modelo de desenvolvemento alternativo, senón que son unha forza contraria ás institucións económicas multilaterais e de Estados Unidos que lle fallaron ao Sur Global.

 

[Artigo tirado do sitio web Sin Permiso, do 2 de maio de 2021]

Volver